新时代背景下学校的内控风险防范

                    ——十九大精神学习与审计工作感悟

审计处党支部讲党课  黄小喜

 

一、引子

2017年10月18日，习近平总书记在代表第十八届中央委员会向党的十九大作报告时强调，“今后5年，可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期。我们面临的重大风险，既包括国内的经济、政治、意识形态、社会风险以及来自自然界的风险，也包括国际经济、政治、军事风险等。如果发生重大风险又扛不住，国家安全就可能面临重大威胁，全面建成小康社会进程就可能被迫中断。我们必须把防风险摆在突出位置，“图之于未萌，虑之于未有”，力争不出现重大风险或在出现重大风险时扛得住、过得去。

    上述内容是习近平总书记对国家风险防范的一个总表述，对于学校来讲，防范各种风险更是极其压头的事情。今天我们主要是针对学校的内部控制风险防范来讲，对此，我想先说明两点：

（一）它是学校治理体系、治理能力现代化的应有之义

内部控制是指学校为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对学校内部的部门管理、职责分工、业务流程、经济活动等方面的风险进行相互制约、相互监督的防范和管控。内部控制是学校管理的一项系统工程，是学校的一项重要管理活动和重要制度建设，也是学校现代治理体系的重要基石。

（二）它是学校人、财、物供给侧结构性改革的重要方面

现在，各级学校都在进行各种改革，包括教学、科研、学科建设、人才培养等方面的，这些改革集中于学校的展优势、打强项；补短板、攻弱项。当然，其最终是为了教育和培养出中国特色社会主义合格的接班人。

而实施内控规范是贯彻十八大以来《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重要举措，是落实制度管权、管人、管事原则，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系的有效措施。其目的则是通过在源头上构建相应的内部控制制度体系并有效实施，以确保学校的人、财、物重点投向改革项目，实现学校的跨越式发展。

 

二、新时代背景下学校内控风险防范——规范性文件的要求

（一）《行政事业单位内部控制规范（试行）》

2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号 印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条，自2014年1月1日起施行。

（二）《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会〔2015〕24号）

总体目标：以单位全面执行《单位内控规范》为抓手，以规范单位经济和业务活动有序运行为主线，以内部控制量化评价为导向，以信息系统为支撑，突出规范重点领域、关键岗位的经济和业务活动运行流程、制约措施，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系，更好发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。

主要任务：（1）健全内部控制体系，强化内部流程控制。

              （2）加强内部权力制衡，规范内部权力运行。

              （3）建立内控报告制度，促进内控信息公开。

              （4）加强监督检查工作，加大考评问责力度。

（三）关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知（财会〔2016〕11号）

从工作目标、基本原则、工作安排及有关要求上，对在行政事业单位开展内部控制并进行基础性评价工作作出了整体安排。

（四）《2016年湖南省绩效评估实施方案》（湘办发〔2016〕30号）

明确：将内部控制制度建设实施有关情况纳入2016年绩效评估指标，其中，市州党委政府绩效评估指标第41项指标“财政管理”中规定，“违反内部控制制度或违规分配使用财政资金受到行政处罚的，每起扣3分”；省直单位绩效评估指标第12项指标“财政管理”中规定，“违反内部控制制度或违规分配财政资金受到行政处罚的，每起扣2分”。

（五）《湖南省财政厅关于进一步加强行政事业单位内部控制建设工作的通知》（湘财会〔2016〕19号）

要求：加强组织领导、加强宣传培训、加强工作进度、强化监督督促。其中，明确“各级财政部门要会同审计等部门，建立联合工作机制，将行政事业单位内部控制建设情况与同级审计、财政监督检查及财政决算报告工作紧密结合，协同推进”。

（六）关于印发《2017年湖南省教育审计工作要点》的通知

要求：“全面推进内部控制制度审计。各单位要严格按照《湖南省财政厅关于进一步加强行政事业单位内部控制建设工作的通知》（湘财会〔2016〕19号）要求，加强对单位内部控制建立和实施情况的审计。内部控制审计要坚持科学规划、全面推进、突出重点、问题导向的原则，以信息技术为支撑，在做好单位层面内部控制审计的基础上，突出重点领域、关键岗位，每年有计划地选取重大风险经济业务开展内部控制审计，逐步将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行，以完善单位内部治理。审计结果要求在2017年3月30日之前报送省教育厅”。

 

三、新时代背景下学校内部审计的责任和使命

（一）党的规范性文件对审计作用与功能的定位

在党的十五大以前，党的报告中从来没有着重强调“审计”方面的内容。即没有专门论述“审计”监督。

党的十六大报告，在第五部分“政治建设和政治体制改革”第（八）项“加强对权力的制约和监督”中提到“……发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用……”。

党的十七大报告，在第六部分“坚定不移发展社会主义民主政治”第（六）项“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”中提到“……健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度……”。

党的十八大报告，要健全经济责任审计制度；十八届三中全会提出，“要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”；十八届四中全会进一步提出，“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实现审计全覆盖”。

党的十九大报告提出，“要通过强化组织监督，深化国家监察体制改革、改革审计管理体制等措施，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”。

因而，可以这样说，自从1994年我国颁布《审计法》以来，真正全面促进并发挥审计的功能，则主要是在十八大以后。而改革审计管理体制的十九大，则将开启对各级各单位审计的全覆盖、新常态并产生真正威慑效果的新时代。

（二）新时代背景下学校内控审计的重点与方向

对学校而言，目前的内部控制审计重点和方向，主要在：

一是学校内部控制体系的组织架构：包含内部控制体系建设的目的、内部控制体系的组织架构、职责和权限，重点在于职责的设定与行使。

二是学校从整体层面的内部控制：单位层面的内部控制为业务层面内部控制提供环境基础。单位层面内部控制涉及决策议事机制、内部机构及职责、人力资源政策、单位文化、财务体系和信息技术运用等方面。

三是学校从业务层面的内部控制：业务层面内部控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、建设项目控制和合同控制，这些业务涵盖了学校主要经济活动内容。

四是关于学校内部控制情况的评价和监督：内部控制的评价和监督是确保内部控制建设不断完善有效实施的重要环节。学校内部控制评价与监督包括自我评价、内部监督和外部监督三个层面。

四、新时代背景下如何做到以审计工作促进学校的内控风险防范

新时代背景下，学校的内部控制风险防范，就审计而言，主要是围绕审计管理体制的改革进行，将发生两大转变。

（一）通过审计促使学校由被动监督转为主动治理

这个主要是从思想观念上的改变。

从我们审计的实务来看，审计主要有财务审计、合规审计、绩效审计、制度审计以及针对领导干部的专门的经济责任审计等几个类别。要查找和解决的问题主要是：钱花得怎样，该如何花合理合法？花钱办的事怎样，该如何做钱花得更有效益？

目前大部分的审计是事后审计，如学校的工程建设、维修项目的审计，主要是结算审计，而在预算和造价控制方面并不多，全过程审计也只是针对个别大项目；经济责任审计则主要是退休、离任、转岗方面的审计，而非职中过程审计，在时间节点和空间转移上都与经济事务的发生存在一个时差、存在一个位移。因此，从这个角度上说，我们的审计基本是被动的审计，从学校内部控制（监控）的重要环节之一的作用来讲，审计的作用将大打折扣。且由于一些单位对审计的重视程度不够，以至于审计出来的整改问题，往往是整而不改、整而如旧。

但在新时代背景下，审计被纳入到体制改革中，不但审计工作本身已作为单位内部控制的一个重要环节，而且还要对内部控制情况进行全范围的审计。因此，审计将在制度建设、工程预算、财务预算、经济责任履职等项目过程中的关口全面前移，化被动监督变为主动治理。且十八大以来反腐败力度的大大增强，审计部门在审计过程中的舞弊行为也将大为减少，如此一来，效果的明显是不言而寓的。

（二）通过审计促使由查漏补缺转化为全面构建防疫体系

这个主要是审计的技术和功能上的转变。

学校内部的几种审计方式，结合其检查的功能，往往能通过审计发现，我们的各内设机构、部门和单位在拿学校的钱办学校的事情时，是否做到了合理节约，办事效率又很高。但前面刚才也讲了，由于目前的审计仅限重点考虑事后审计，做的都是“查漏补缺、亡羊补牢”的事情，更何况“补牢”之人还有怨言、懈怠、漠视等现象，因而“补牢”的效果并不尽如人意。

在新的时代下，学校将围绕内部控制风险的防范，重点解决为谁审计（为管理、为反腐、为治理）、审计谁（中层干部及其所在部门）、谁来审（审计机关、内部审计机构、第三方审计）、审计什么（财务预决算、财务收支、内部制度体系、绩效目标考核、合规合法性、经济责任履职情况等全部还是其中一部分）、怎么审计（手段、方式、运用：审计方法和程序、考核指标、制度执行）的体制和机制问题，从而构建“信息是真实性的保障机制、花钱和做事是合规的保障机制、制度体系是没有缺陷的保障机制”的形成，从而实现学校整体的免疫系统形成。

 

五、学校内控风险防范的几条工作经验与建议

（一）加强内控体系构建的协调与运行（学会工作沟通）

共同治理体系的形成，要靠强有力的领导机构统筹和协调，要靠各相关职能部门、各内设单位的密切配合。

（二）充分发挥专业人才的智慧和能力（加强专业学习）

专业的事情专业的人来做，专业的事情要用专业解决。

（三）严格执行审计整改意见确保学校的内控风险防范效果